研究｜浅谈国土空间规划编制中土地分类的原则

  土地是国土空间规划工作的载体，土地分类是国土空间规划编制和国土空间用途管制中最重要的工作方法和技术是依据。为了将同类活动集中在同一个国土空间区域和将近似功能的土地划分为一个类型，通过将各类用地在空间上做到合理的安排和组织，减少各种用地功能之间及其与环境之间的相互影响，降低土地利用的负外部性，这是国土空间规划进行土地分类的根本出发点。

  人多地少是中国的基本国情，切实保护耕地和节约集约利用土地是重要的国家战略。土地分类是对人类使用土地行为的规范和引导，一定要符合我国现实的国情。因此，土地分类不应该只管理建设行为，还应该对保护行为做出限定。土地分类系统不仅包括建设开发的土地类型，还要增加和细化需要保护的土地分类，还要重视有利于促进土地的节约集约利用。在土地用途分类时，除了基于最基本的使用性质，还应该同时考虑开发强度的因素。

  例如中国香港的住宅用地就依据密度划分为住宅甲类、乙类、丙类、丁类和戊类。其中甲类用于高密度住宅、乙类用于中密度住宅、丙类用于低密度住宅、丁类用于构筑物重建住宅区、戊类用于工业转住宅区。

  土地分类是服务于国土空间规划的，具有着强烈的目的性和应用性。在注重土地分类科学性的同时，更要重视土地分类的可行性和可操作性。因此，服务于国土空间规划的土地分类，要充分的利用土地利用现状调查的成果，以土地利用现状调查的细分类型为基础，进行适当的归并和调整。在结合国土空间规划和用途管制需要的基础上，最大限度地考虑在实践中的可行性，不能过于复杂，科学性建构国土空间规划分类体系。

  土地分类标准应该适应经济社会的发展，容纳不断新增的用地类型，为新的用地类型划分提供标准和依据，为用地内具体的设施和用途混合提供较大弹性。

  如未来保障型的住宅用地，其比例可能会不断的提高。而保障型住宅和商品型住宅，产权属性和经营方式都很不相同，其作用也完全不同，是不能简单替换的。在分类时不应笼统地分为一类，因为不利于土地的用途管制。

  土地利用的最重要特点是具有外部性，会对周边的土地利用和环境产生一定影响。从空间规划的角度看，土地分类就是对土地用途的分类，避免有根本性矛盾的、不相容的活动混合，避免相互产生负面影响。因此，服务于国土空间规划的土地分类，本质上是研究人类的各种使用土地的活动之间能否相容，也就是研究土地用途、土地利用活动的相容性。

  如工业生产和生活居住很难相容，就需要将它们分成两类，不同土地用途混合或替换，会造成配套设施的供求失衡，就需要将交通道路、停车场等市政服务设施单独分类等。

  国土空间规划存在的重要依据是保障社会公共利益，严控非营利土地用途的转变。对那些为城镇和乡村居民提供医疗、教育、绿化服务等基本公共产品与公共设施有必要进行单独分类。而且，对那些满足大家基本需求的土地利用类型，其分类还必须细分，不得随意改变土地用途，维持足够的刚性，以维护社会的公共利益不受损害。

  例如耕地和生态用地关系到国家的粮食安全和生态安全，是最重要的公共利益，不仅要单独分类，还要进行细分，如按土地对涵养水源生态功能、调节气体生态功能、净化环境生态功能、形成和保护土壤生态功能、维持生物多样性生态功能、积累营养物质生态功能等差异，对生态用地进行细分。

  在国土空间规划中，土地分类一方面既是土地自然属性、经济属性、社会属性等综合属性的客观反映，如水域、生态用地等，而另一方面这又是人们的目标与愿望的体现和表达，将国土空间的功能通过土地分类做到合理配置，如居住用地、工业用地、耕地等。国土空间规划中的土地分类，不单单是土地利用现状、土地功能属性的客观描述或识别，更多的还要体现规划目的与意图，更加专注空间规划的主观愿望，有利于规划监管和用途管制的实施。